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行政强制与行政审判的互动与衔接

发布时间:2015-09-10 10:25:38


行政强制与行政审判的互动与衔接

望都县人民法院 黄秋赓

2011630,十一届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》),并已于201211起施行。《行政强制法》是继《行政处罚法》、《行政许可法》之后又一部规范行政权力运行的重要法律。它的通过和实施对于保护公民、法人和其他组织的合法权益,推动法治政府建设,促进行政机关依法行政,更好地保障和监督行政强制权的行使都有着十分重要的意义。不论是从《行政强制法》的立法目的来看,还是就内容的设置而言,本法无不致力于公民权利保护和行政管理效率的平衡、行政权与司法权的平衡,也决定了《行政强制法》实施过程中,行政机关行政强制行为与人民法院行政诉讼和国家赔偿工作的必然联系,笔者认为,这种联系应当是互动的,即行政机关的行政强制行为丰富了人民法院行政诉讼和国家赔偿工作的内容,人民法院的行政诉讼和国家赔偿工作规范着行政机关的行政强制行为,而搞好行政强制行为与人民法院行政诉讼、国家赔偿工作的衔接、理顺二者之间的关系,对于实现《行政强制法》的立法目的,保障《行政强制法》重要作用的发挥,无疑具有极为重大的意义。在此,结合对《行政强制法》的学习和审判实践,谈几点粗浅的认识。

一、从《行政强制法》的立法目的和内容设置看行政强制与人民法院行政诉讼、国家赔偿工作的关系。

首先,从立法目的来看,《行政强制法》第一条规定:“为了规范行政强制的设定和实施,保障和监督行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。”开宗明义,直接揭示了《行政强制法》的立法目的。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第一条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第一条规定:“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利,促进国家机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”从三部法律的立法目的上看,虽然各有侧重,从都把保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障、维护、促进和监督行政机关依法行使职权作为重要的立法目的。立法目的相似或相同,决定了行政权和司法权的必然碰撞,也正是通过调整这种碰撞,达到行政权和司法权的平衡,公民权利保护和行政管理效率的平衡,从而保证整个社会秩序的良好运行。

其次,从《行政强制法》的内容上分析,规定了行政强制行为与人民法院行政诉讼和国家赔偿工作的互动和衔接,细化了行政机关申请人民法院强制执行程序和审查标准,全方位构建了对行政强制的监督救济途径。

《行政强制法》第八条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿。”第四十一条规定:“在执行中或者执行完毕后,据以执行的行政决定被撤销、变更,或者执行错误的,应当恢复原状并退还财物;不能恢复原状或者退还财物的,依法给予赔偿。”第六十八条第一款规定:“违反本法规定,给公民、法人或者其他组织造成损失的,依法给予赔偿。”在以上三条中,规定了公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利,以及在自身权利受到损害时,享有依法要求国家赔偿的权利的途径和情形。而《行政强制法》第五章“申请人民法院强制执行”则用整章的篇幅,第一次采用立法的形式对行政机关申请人民法院强制执行进行了明确规定,细化了申请强制执行的程序和人民法院的审查标准,在全方位构建对行政强制的监督的同时,也对人民法院行政诉讼、国家赔偿和非诉执行工作提出了新的更高的要求。从这个角度来看,《行政强制法》的实施对人民法院的行政审判工作的影响可谓重大而深远。

二、行政强制的可诉性问题。

有权利必有救济,无救济即无权利。“一切权利都需要有救济途径,否则权利就得不到真正保障。同时,权力必须受到监督,不受监督的权力必然导致权力的恣意和腐败。当事人对行政强制权的监督,也是对当事人自身权利的救济。行政强制是行政权对公民、法人或者其他组织人身权、财产权等权利的限制和剥夺,因此,在《行政强制法》第八条关于权利救济原则规定中,规定了相对人对行政强制决定不服的,或者不作为的,有依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。

(一)、行政机关的行政强制决定(行政强制行为)是否具有可诉性问题。

公民、法人或者其他组织(统称为相对人)不服行政机关的基础行政决定的,《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第六条第(二)项和《行政诉讼法》第十一条第(二)项都明确将“限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施”纳入了人民法院行政诉讼的受案范围,当事人对作为基础行政决定内容的行政强制措施不服的,可以申请行政复议或者提起诉讼。审判实践中对此并无争议。但相对人对行政机关针对基础行政决定采取的行政强制执行行为能否申请复议和提起行政诉讼呢?《行政复议法》和《行政诉讼法》对此没有做出明确规定,理论和审判实践中存在着不同的认识和做法。

一种观点认为,行政强制执行依附于基础行政决定,本身没有独立性,基础行政决定生效后相对人不自动履行,有强制执行权的行政机关实施行政强制执行,不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。如果当事人认为行政决定侵犯其合法权益,也只能针对基础行政决定申请复议或者提起诉讼。允许对行政强制执行行为复议和诉讼,实际上干扰了行政管理秩序的正常运行,降低了行政管理效率,只会给蓄意规避法律的人以借口。另一种观点认为与基础行政决定不同,行政机关的行政强制执行行为是基于不同的事实,依据不同的法律和程序作出的,这种行为属于《行政复议法》和《行政诉讼法》所指称的“具体行政行为”且也可能侵犯相对人的合法权益,应将其纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。

笔者同意后一种的观点。一是《行政强制法》是专门规范行政强制执行的法律,规定了行政强制执行的程序、方法和措施以及救济途径,赋予了行政机关必要的强制手段,在一定程度上扩大了行政机关的“执行力”;将行政强制执行行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围,符合“有权利必有救济,无救济即无权利”的救济原则,也有利于实现公民权利保护和行政管理效率的平衡,行政权与司法权平衡的立法目的。二是,在审判实践中,人民法院已做过有益的尝试,积累了一定的审判经验,如最高人民法院2009115日(2007)行抗字第6号行政判决书处理的原告谭勇诉黑龙江省宝清县地方税务局行政强制措施抗诉案等。当然,由于《行政强制法》相关条文规定的比较原则,在为行政强制实践预留空间的同时,也给人民法院的行政审判工作提出了新问题,具体到哪些行政强制行为可以纳入行政复议和行政诉讼的受案范围,受理后如何对其合法性进行审查,以及如何处理,还有待最高人民法院适时出台相关司法解释。这里需要建议的是,由于基础行政决定和行政强制执行决定在事实认定、法律依据和实施程序,甚至是法定职权上都存在差别,在审判实践中,应当分别予以立案。同时,为了保证司法裁判的统一性,减少当事人的诉累、节约司法成本,此两种类型案件应当分别立案后由同一个合议庭共同审理,在查清事实的基础上,分别作出裁判。当事人因超过起诉期限或者其他原因,未对基础行政决定提起诉讼,只起诉强制执行决定的,人民法院在司法审查时,一般不应对基础行政决定的合法性进行审查,而是推定该基础行政决定合法。该基础行政决定除非明显存在因无效、不成立等原因外,都可以成为行政机关强制执行的基础和依据。人民法院对行政强制决定进行合法性审查时,应重点审查是否有实施行政强制执行权的法定主体资格,即法律是否明确赋予了该行政机关享有其实施的强制执行权;是否在强制执行过程中查封、扣押了与违法行为无关的财产,是否查封了公民的个人及其所扶养家属的生活必需品,是否依法催告并制作强制执行决定书;强制执行时是否采取了适当的强制方法、是否存在扩大当事人损失的情形、是否存在超出基础行政决定所确定的范围和内容执行等情况。

(二)、行政机关协助执行行为是否具有可诉性问题。

行政机关协助人民法院执行是其法定义务,一些行政机关的协助执行行为,如规划行政主管部门和房产行政登记机关,根据人民法院制送的民事协助执行通知书,将被执行人的违章建筑规划、登记在民事案件案外人的私人名下,其颁发规划许可证、房产证的具体行政行为,是否为行政强制行为,是否属于人民法院行政诉讼受案范围,存在两种不同意见。

第一种意见认为,属于人民法院行政诉讼的受案范围。主要理由是,被规划、登记的房产属违章建筑,不是合法财产,不能作为执行标的物,不属于《民事诉讼法》第二百三十条规定的,需要办理有关财产权证照转移手续的事项。法院的协助执行通知书只是启动行政程序,司法权不能代替行政权,行政机关应依法协助执行,但不能违法行政。违章建房应当依法予以拆除,至于是否拆除,能否给予登记是行政机关的审查范围。行政机关仅依据人民法院的协助执行通知书,未尽到依法审查职责就强制办理了有关登记,其实施的具体行政行为具有可诉性,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

第二种意见认为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。主要理由是:法院的协助执行通知书虽然不是生效的判决、裁定,但它仍属于人民法院的司法行为,行政权不能对抗司法权,协助执行不是行政机关想做或不想做的问题,而是必须履行的法定协助义务。既然涉案房产已变卖给了案外人,人民法院要求行政机关协助办理相关手续,行政机关就应予协助办理,其所实施的协助行为不是自主行政行为。法院的协助执行通知书是根据法院执行中的查封、裁定而成就,而法院的执行裁定执行的是法院的生效民事判决,因此属于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(十)项规定的“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”情形,故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

以上两种观点各有各的道理,似乎也能从现有的法律规定和司法解释中找到依据,但需要注意的是,《行政强制法》第十条明确规定,行政强制措施由法律规定,法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施,因此,行政机关协助人民法院执行过程中实施的强制登记等行为,不属于行政强制行为。在审判实践中,我们应使用最高人民法院法释[2004]6号《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》的规定,即行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为,是行政机关必须履行的法定协助义务,不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害,提起行政诉讼的,人民法院应当受理。最高人民法院的这一司法解释有利于促进法律统一、正确实施,协调行政权和司法权的关系,有助于维护法院生效法律文书的权威,调动行政机关协助法院执行的积极性,也有利于保护当事人和善意案外人的利益,维护社会稳定。

三、违反《行政强制法》的赔偿问题。

如前文所述,《行政强制法》第八条、第四十一条、第六十八条均规定了公民、法人或者其他组织依法享有要求有关单位赔偿的权利,这里所指的赔偿是何种性质的赔偿,《行政强制法》并没有做出明确规定。笔者认为,《行政强制法》规定的赔偿涉及到行政机关、人民法院和金融机构三个义务主体,应具体分析,区别对待。

(一)行政机关违法行政强制的赔偿。

《国家赔偿法》第三条和第四条明确将违法采取限制公民人身自由的行政强制措施和违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施纳入了赔偿范围。因此,行政机关违法实施行政强制使公民、法人或者其他组织的权益受到损害,行政机关进行的赔偿应当属于国家赔偿的性质,这一点没有争议。但是在行政强制执行中或者执行完毕后据以执行的行政决定被撤销、变更或者执行错误又不能恢复原状或者退还财物时,行政机关给予的赔偿是何种性质呢?虽然《国家赔偿法》未对行政机关强制执行作出明确规定,但按照前述理由,行政机关强制执行属于具体行政行为,而且《行政强制法》第一章“总则”第二条明确规定,行政强制包括行政强制措施和行政强制执行,故应当将行政机关强制执行中的违法行为归入《国家赔偿法》第三条和第四条中的“其他违法行为”,行政机关因此作出的赔偿也应当属于国家赔偿的性质,接受《国家赔偿法》和《行政诉讼法》的调整。

(二)人民法院违法强制执行的赔偿。

《行政强制法》第八条第二款规定:“公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿。”《国家赔偿法》第三十八条规定:“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中,违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,造成损害的,赔偿请求人要求赔偿的程序,适用本法刑事赔偿程序的规定。”由此不难得出结论,《行政强制法》第八条第二款规定的“依法”要求赔偿,显然指的是依据《国家赔偿法》,也就是说,人民法院对在行政机关申请强制执行中违法的赔偿属于国家赔偿的范畴。

但是应当指出的是,人民法院据以执行的基础行政决定事后被确认为违法的责任承担问题,应当分清是非、明确责任,与行政机关在各自的责任范围内,独立承担各自的赔偿责任。因行政机关的基础行政决定违法损害当事人合法权益的,因人民法院的强制执行只是保证了生效基础行政决定的执行,并没有额外的设定任何新的权利和义务,因此应由行政机关承担国家赔偿责任。即便是人民法院未能依据《行政强制法》第五十八条的规定,对基础行政决定的合法性进行认真审查,作出不予执行的裁定,对于事后被认定为违法的行政决定进行了执行,只要是人民法院没有变更基础行政行为,没有加重损害,人民法院亦不应承担赔偿责任。但如果人民法院在强制执行中存在违法行为,并且造成当事人损害的,则应承担国家赔偿责任。如在强制执行过程中,查封、扣押了与违法行为无关的财产或公民个人及其所扶养家属的生活必需品,强制执行手段不适当,错误执行基础行政决定所确定的范围和内容以及其他扩大当事人损失的情形等。

(三)金融机构妨害行政强制行为的赔偿责任。

统观《行政强制法》,立法机关分别规定了行政机关、金融机构和人民法院的法律责任,但第六十八条关于赔偿责任的规定过于模糊。行政机关和人民法院违反《行政强制法》应承担国家赔偿责任,前文已经论述,金融机违法时应承担什么样的赔偿责任呢?有必要做一具体分析。

1、“金融机构”的范畴。

金融机构有银行业金融机构和非银行业金融机构的区分。根据《金融机构管理规定》第三条的规定,金融机构包括:(1)政策性银行、商业银行及其分支机构、合作银行、城市或农村信用合作社、城市或农村信用合作社联合社及邮政储蓄网点;(2)保险公式及其分支机构、保险经纪人公司、保险代理人公司;(3)证券公司及其分支机构、证券交易中心、投资基金管理公司、证券登记公司;(4)信托投资公司、财务公司和金融租赁公司及其分支机构、融资公司、融资中心、金融期货公司、信用担保公司、典当行、信用卡公司;(5)中国人民银行认定的其他从事金融业务的机构。

2、金融机构妨害行政强制行为的情形。

根据《行政强制法》的规定,在行政强制中金融机构实施妨害行为,需要追究法律责任的情形有以下四种:

1)在冻结前故意主动向当事人泄露信息的;(2)对应当立即冻结、划拨的存款、汇款不冻结或者不划拨,致使存款、汇款转移的;(3)将不应当冻结、划拨的存款、汇款予以冻结或者划拨的;(4)未及时解除冻结存款、汇款的。

3、金融机构妨害行政强制行为赔偿责任的承担。

金融机构既不属于行政机关,也不是司法机关,《国家赔偿法》没有就金融机构及其工作人员违法行使职权,侵犯公民、法人和其他组织合法权益的赔偿问题进行规定,显然《行政强制法》规定的金融机构的赔偿责任不属于国家赔偿。笔者认为尽管最高人民法院《民事事件案由规定》没有规定相应的案由,金融机构妨害行政强制行为的赔偿责任仍属于民事赔偿责任。根据金融机构妨害行政强制行为“侵犯公民、法人或其他组织合法权益的”的构成要件,应属于侵权之债。金融机构实施了前文列举的四种妨害行政强制行为情形中的后两种行为,即“将不应当冻结、划拨的存款、汇款予以冻结或者划拨的”、“未及时解除冻结存款、汇款的”,造成当事人或案外人财产损失时,遭受侵权损害的公民、法人或其他组织可以向人民法院以金融机构为被告提起损害赔偿诉讼。对于金融机构实施了“在冻结前向当事人泄露信息的”、“对应当立即冻结、划拨的存款、汇款不冻结或者不划拨,致使存款、汇款转移的”这两种妨害行政强制的行为,致使案件无法执行时,在审判实践中,可以参照《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第33条关于“金融机构擅自解冻被人民法院冻结的款项,致冻结款项被转移的,人民法院有权责令其限期追回已转移的款项。在限期内未能追回的,应当裁定该金融机构在转移的款项范围内以自己的财产向申请执行人承担责任”的规定予以处理。

注释:①江必新主编《最高人民法院最新行政裁判汇编》,中国法制出版社20121月第一版,第528-552页。

②江必新主编《<中华人民共和国行政强制法>条文理解与适用》,人民法院出版社201110月第一版,第58页。


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