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关于行政非诉案件运行机制的几点思考

  发布时间:2015-07-23 15:45:42


近年来,随着社会和经济的快速发展,城乡建设的日新月异,大量行政非诉案件涌入法院,加之法院案多人少矛盾日益突显,给法院的执行工作带来前所未有的挑战。本文试图从法院行政非诉案件的现状及关于行政非诉案件运行模式的探索,寻求一条分权制衡的新思路,为行政非诉案件的处理找到突破口。

一、我院行政非诉案件的现状

虽然2011年最高院发布《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》的通知,对行政非诉案件的分权运行机制作出了规定,明确了行政非诉案件的审查裁决权由行政审判机构行使,执行实施权归执行局行使。但该分权机制仅仅局限在法院内部机构之间,虽能起到一定的制衡作用,但未能从本质上改变行政非诉执行权的归属。加之我院执行人员的不足,案多人少矛盾显著,行政非诉案件仍由行政审判庭审查并执行。行政非诉案件“裁执一体”的运行机制在新形势下面临严峻挑战,给法院受理行政非诉案件设置了诸多障碍,使法院执行难现象更为突显。同时对于土地、环保行政非诉案件“裁执一体”的运行机制极易制造成行政权与司法权发生混淆,当事人对法院的中立裁判地位产生质疑,不利于维护法院权威。

二、裁执一体机制运行存在的问题

1、案多人少,执行力量薄弱与“裁执一体”机制不配套

近年来,随着社会经济的不断发展,大量行政非诉案件涌入法院,与之相对的是法院行政审判庭办案力量薄弱。以我院为例,仅能组成一个合议庭的人员配置,严重制约了我院对社会矛盾突出,有暴力拒执隐患案件的受理及执行。既影响行政机关作出行政行为的威信,使行政目的得不到实现。同时大量案件积压在法院,造成"执行难"现象更为突显。尤其是涉土地行政非诉案件,执行标的大,给当事人带来财产性损益大,当事人拒执抗法现象严重,如受理难以组织较大规模的执行力量,给法院执行工作雪上加霜,不受理则饱受行政机关诟病,导致法院执行进退两难,司法公信力受到挑战。

2、“裁执一体”机制不利于激发行政机关执法积极性

依据《行政诉讼法》与《行政强制法》的规定,我国的行政非诉执行机制是以申请法院执行为主,行政机关强制执行作为补充。但该机制不利于激发行政机关执法的积极性,致使大量案件涌入法院。比如,因土地行政机关没有强制执行权,申请法院强制执行成为其众多案件的出口,致使其在前期监管不到位,执法力度不够,没能将违法行为处置在初始阶段,导致大量违法行为已经产生严重后果才予以处罚,然后移送法院强制执行。如受理此类案件,不仅数量大且客观上难以执行,特别对那些社会矛盾冲突较大的案件,往往涉及行政相对人较大的财产性利益,执行风险和难度加大,容易发生当事人暴力抗法事件,造成较为恶劣的社会影响,执行陷入困境。且受理只会助长土地行政机关监管不到位的现象更为严重,但不受理往往使行政目的不能及时实现,行政威信受到影响。综上,将审查和执行分开的“裁执分离”模式,可以兼顾到行政效率和行政权力的制约,破除执行的障碍。

3、“裁执一体”机制不利于树立法院司法公信力

我国法院由于在人、财、物上难以脱离地方政府的管理,在办案过程中受到地方行政权力的干扰,在公民心中公信力不高。法院再接受行政机关的申请去实施执行,既审查裁判,又行使执行权,很容易让行政相对人认为“法院成为政府机关的执行部门。”也不利于利于树立法院公正裁判的司法公正形象。

三、执行分权机制的对策和建议.

1、加大宣传,提高认识,加强与政府协商

在推进裁执分离的过程中,法院应当加大宣传力度,尤其是对裁执分离的法理和法律依据必须讲明、讲透。消除行政机关的顾虑,转变行政机关的认识,进一步提升行政机关对裁执分离工作的理解力和支持度。

加强与政府协商,实施裁执分离,提高执行效率,保障司法权威,维护人民群众的合法权益,司法机关履行好监督职能,更有利于促进行政机关在执行过程中严格依法行政,遏制其在执法过程中玩忽职守,事后一并推到法院的恶习,减少当事人的损失。

2、加强执行队伍建设,实现法院内部分工。

充实执行队伍力量,改善执行队伍年龄、知识结构,加大审判业务庭与执行机构之间的人员交流,抽调年轻、上进、理论及工作经验丰富,有工作责任心的人到执行一线工作,克服由于执行机构内部原因而导致的执行难的现象,树立执行机构公开、公正、高效的良好形象。

在法院内部实现行政非诉案件审查与执行的有效分工,由行政审判庭负责行政非诉案件的审查,在执行局内部设专门机构,负责行政非诉案件的执行。这样法院对案件的审查更具有专业性,更为严密,有利于维护法院权威,同时避免因不愿意执行而将案件拒之门外的现象,有利于行政非诉案件受理渠道的畅通。

3、拓宽"裁执分离"机制的适用范围。

20123月,最高人民法院公布了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称《规定》),首次提出了国有土地上房屋征迁的“裁执分离”强制执行模式,为人民法院的行政非诉执行工作指明了新的方向。但目前这种模式使用范围比较狭窄,没有进一步的拓展开来,应当适当地拓宽其适用范围,使其他适合由行政机关实施执行的行政非诉案件也能够参照适用,以更好的解决当前“执行难”的问题。结合各类案件的具体情况,对罚款等财产罚案件,由于涉及查封、扣押、冻结、扣划等司法强制措施,法院有冻结、划拨财产等权限,可以由法院统一执行,既可以提高执行效率,同时有利于提升法院的公信力。对土地、环保行政案件等责令退还土地、责令停产停业等行为罚案件,为有力督促行政机关履职尽责,避免损害扩大则由监管的行政机关组织实施,如本行政部门无法组织有力的执行力量,可向当地政府申请各部门协调配合,法院原则上不派员参加,如执行风险和矛盾较大,易产生暴力抗法现象,地方党委、政府建议法院参加,法院可派员监督,但不参与具体执行。如果出现阻挠暴力抗拒执行的情况则由公安机关采取司法拘留等强制措施,当事人对强制措施不服,申请救济则由法院居中处理,更符合法院居中裁判的形象定位,有利于司法公信力的树立。我院在2014年对国土资源行政非诉案件采取“裁执分离”机制进行了探索,经合法性审查对行政机关的行政处罚决定裁定准予强制执行,由国土资源行政主管部门组织实施,取得了较好的效果。既畅通了法院对此类案件的受理渠道,为案件的具体组织实施找到了出口,提高了行政机关行政处罚的威信力,同时对行政机关事前监管到位也给予了警示,为今后的“裁执分离”机制的具体实施打下了良好的基础。

执行分权模式有利于形成有效的监督制约机制,增强执行工作的公开性和透明度,在执行过程中将不同的权力交由不同的人员来行使,既能够达到权力相互制约的目的,又促进了公平和公正的良性循环,同时"裁执分离"机制的设立,有利于发挥行政机关和司法机关的职能优势,督促各机关更好的履职尽责,对优化执法环境,形成执行合力,最大限度的实现政府的行政管理职能,减少当事人不必要的财产损失有积极的推动作用。作为国家的司法机关我们应勇于探索,致力于构建一条良性的行政非诉案件的运行机制。

文章出处:行政庭    


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